Jérusalem, capitale légitime d’Israël ?
Donald Trump a révélé aux médias mercredi 6 décembre que les Etats-Unis reconnaissaient désormais Jérusalem, berceau commun des trois grandes religions monothéistes, comme capitale officielle d’Israël et que l’ambassade américaine y serait bientôt transférée. La décision unilatérale de Donald Trump a eu l’effet d’une bombe dans le monde des relations internationales, bouleversant ainsi les négociations sur le conflit israélo-palestinien qui durent depuis près de 70 ans en cristallisant les tensions diplomatiques au Moyen-Orient et plus largement à l’échelle du globe. Pourquoi Donald Trump a-t-il fait cette annonce en mettant la communauté internationale au défi dans le dossier brûlant Israël-Palestine ? Quel sens donner à ce choix politique américain du point de vue du droit international et quelles en sont les conséquences? La France peut-elle reprendre la main sur les Etats-Unis dans les négociations ?
Nous allons tout d’abord revenir sur les fondements de la décision Trump, en analysant brièvement l’histoire et les fondements du soutien américain à l’Etat d’Israël, puis nous réfléchirons aux répercussions immédiates de cette déclaration.
Histoire et fondements de la relation américano-israélienne
Outre son caractère soudain, la décision de Donald Trump quant à la reconnaissance de Jérusalem comme capitale d’Israël ne peut se comprendre qu’au regard de la longue histoire d’union entre les deux pays.
Ainsi, la relation américano-israélienne s’est progressivement construite sur divers socles, sans que les crises et tensions ponctuelles qui l’ont émaillée n’en altèrent la solidité. La nature particulière de l’alliance s’explique tant par les multiples enjeux politiques et stratégiques ainsi que par une dimension spirituelle et morale importante [1].
Premier Etat à reconnaître l’existence d’Israël au printemps 1948, les Etats-Unis sont étroitement liés au destin de l’Etat hébreu. Ce lien est tout d’abord moral tant Israël a souvent semblé proche et familier pour l’Amérique, au milieu d’un Moyen Orient chaotique et peu compréhensible. Par ailleurs, au sein d’une société marquée par un haut degré de religiosité, ce lien recouvre également une dimension plus spirituelle[2]. La lecture biblique qui peut être faite d’Israël, à savoir le retour du peuple hébreu sur la Terre Sainte, reste présente dans l’inconscient collectif américain et suscite l’empathie. Plus encore, pour les évangélistes américains, la création et la préservation d’Israël en tant qu’État juif doit précipiter la seconde venue du messie chrétien, ce qui explique un support inconditionnel à Tel Aviv.
Cependant, l’intime relation qui unit les deux démocraties n’en demeure pas moins guidée par des considérations plus matérielles. Elles sont en premier lieu électorales. En effet, le poids de la communauté juive américaine lors des élections est indéniable et d’autant plus fort que les différents lobbys pro-israéliens sont très actifs aux Etats-Unis. Ainsi, différentes institutions telles le Comité aux Affaires Publiques Américano-Israélien (AIPAC), la Conférence des Présidents des principales Organisations Juives ou encore le Washington Institute for Near-East Policy disposent d’une influence et de moyens conséquents pour peser sur la politique étrangère américaine comme sur le jeu politique interne. Dès lors, la captation de cet électorat pro-israélien s’avère essentiel aux yeux de la classe politique américaine. Malgré tout, l’ensemble de la communauté juive américaine ne supporte pas Israël et les positions sont hétérogènes, allant des plus radicales, calquées sur la ligne politique israélienne dure, aux plus modérées, notamment favorables à une solution à deux Etats. En outre, le poids de l’électorat juif américain a pu être surestimé dans les analyses politiques américaines, notamment suite à la défaite de Georges H. W. Bush face à Clinton en 1993.
Enfin, pour Gérard Claude, « ce sont les contingences du contexte international, la guerre froide, la détente, les crises au Moyen-Orient, qui expliquent pour l’essentiel le rapprochement progressif des deux pays »[3]. En effet, la relation s’est façonnée plus concrètement autour d’enjeux stratégiques internationaux au fil de la Guerre froide et de la recomposition politique du Moyen Orient. Depuis la reconnaissance en 1948, la relation entre les Etats-Unis et Israël s’est considérablement renforcée, notamment du point de vue de la coopération militaire. Dans les années 1980, l’apogée de l’entente s’effectue dans un contexte de guerre fraîche où l’Etat hébreu prend une importance stratégique majeure dans la lutte contre l’influence soviétique au Moyen Orient. Depuis lors, et malgré certains désaccords relatifs à la question israélo-palestinienne, Israël demeure le bastion privilégié de l’influence américaine dans la région. Si la présidence Obama a été marquée par une certaine froideur des relations, notamment à la suite du Plan Global d’Action Conjoint de juillet 2015, il n’en reste pas moins que l’aide militaire américaine a atteint des sommets suite à l’accord du 14 septembre 2016 qui prévoit le versement annuel d’environ 3,3 milliards de dollars à l’Etat hébreu à partir de 2018[4].
L’élection de Donald Trump en novembre dernier semble avoir ouvert une nouvelle ère pour la coopération américano-israélienne.
Le soutien de Donald Trump à Jérusalem : enjeux et perspectives internationales
Donald Trump a, une nouvelle fois, fait parler de lui dans les relations internationales à travers une décision dangereuse pour la paix, qui suscite des inquiétudes dans le monde entier. Après avoir manifesté son choix de quitter l’accord de Paris sur le climat, Donald Trump a signé la reconnaissance de Jérusalem comme capitale légitime d’Israël et annoncé que l’ambassade américaine serait prochainement déplacée de Tel-Aviv à Jérusalem. Son geste, qui était l’une des promesses de campagne du président américain, marque une nouvelle étape après des décennies de diplomatie américaine de rapprochement progressif avec Israël. Cette décision constitue en revanche une rupture avec la diplomatie internationale concernant le conflit israélo-palestinien.
Le statut de Jérusalem est une affaire politique qui dure depuis plus de 25 ans aux Etats-Unis[5]. Voté par le Congrès américain en 1995 malgré l’opposition du président Clinton alors en fonction, le Jerusalem Ambassy Act reconnaît Jérusalem comme la capitale d’Israël et promet le déménagement de l’ambassade de Tel-Aviv à Jérusalem. Cette loi comporte néanmoins une clause importante: la possibilité pour les présidents de reporter de six mois l’application de cette mesure, ce qu’ils ont tous fait au nom de la sécurité des Etats-Unis, à l’exception de Donald Trump.
La centralité de Jérusalem n’est reconnue internationalement par aucun autre Etat[6]. Les quelques pays qui avaient installé leur ambassade à Jérusalem l’ont progressivement déménagé à Tel-Aviv. Le Salvador a été le dernier à quitter Jérusalem en 2006. La ville sainte fait l’objet d’un consensus international selon lequel son statut final est renvoyé aux négociations entre Israël et les Palestiniens. Depuis 1967, un statu quo s’applique aux lieux saints : chaque communauté administre les siens.
La position de Donald Trump s’inscrit de façon plus contemporaine dans la ligne de la nouvelle diplomatie américaine au Moyen Orient qui désigne l’Iran comme le nouvel ennemi à abattre et l’Arabie saoudite comme le nouvel allié des Etats-Unis, rejoignant par là l’idéologie politique israélienne.
Pour Donal Trump, Israël est un Etat souverain qui a le droit de déterminer sa propre capitale. Ce choix politique américain résulte de l’idéologie pro-israélienne qui émane d’une partie de la base électorale de Trump, à savoir la droite chrétienne et évangéliste et non le « lobby juif » comme il a souvent été énoncé à tort. En effet, les électeurs américains de confession juive ont voté à plus de 80% pour Hillary Clinton. L’électorat de Trump est constitué surtout de chrétiens évangélistes, à l’image du vice-président Mike Pence, qui a beaucoup influencé Trump dans le sens de cette décision. Comme évoqué précédemment, la question israélienne intéresse au plus haut point les évangélistes qui attendent le retour du Messie (Jésus), la théologie primant sur la politique. La ligne diplomatique de Trump est également une tactique destinée à rassurer son électorat en honorant ses promesses de campagne à l’approche des « midterm » (élections de mi-mandat). Benjamin Nétanyahou, Premier ministre israélien, mis à mal ces derniers mois par des affaires de corruption et par « la crise des portiques électroniques », voit également une victoire personnelle dans l’annonce symbolique de Trump concernant Jérusalem.
Le communiqué de Donald Trump conforte les politiques d’occupation et de colonisation déployées par le gouvernement Nétanyahou sur l’ensemble de la ville de Jérusalem, y compris pour la zone Est historiquement palestinienne. La déclaration du président américain place Mahmoud Abbas, président de l’Autorité palestinienne, dans une situation délicate. Mahmoud Abbas avait réussi jusque là à faire avancer le dossier de la Palestine à l’échelle internationale, en obtenant la reconnaissance de son pays comme membre observateur de l’ONU et membre de l’UNESCO. Cependant, l’Autorité palestinienne, favorable à la création de deux Etats et à la coopération sécuritaire avec Israël malgré le maintien de la politique de colonisation, doit faire face à une opposition sociale grandissante. La décision de Trump ravive les divisions intra-palestiniennes entre le Fatah et le Hamas. La solution à un Etat se développe de plus en plus au sein des partis de gauche, du Fatah (fondé en 1959 par Yasser Arafat et qui dirige l’Autorité Palestinienne en Cisjordanie) et de la jeunesse palestinienne. Ils revendiquent les mêmes droits que les Israéliens dans un Etat binational à gouvernance partagée, en raison notamment de la répartition des populations sur les différents territoires administrés par Israël. Cette solution à un Etat représente pour ses partisans une issue intéressante car elle ne nécessite pas pour les Palestiniens de renoncer à une partie de la Palestine historique. Le mouvement islamiste du Hamas, qui contrôle illégalement la bande de Gaza du point de vue du droit international, pourrait quant à lui renforcer ses actions violentes à la suite de l’annonce de Washington. La décision de Donald Trump a engendré depuis plusieurs jours des manifestations de protestation massives au Moyen-Orient. Elle a également provoqué de nombreux heurts entre Palestiniens et Israéliens dans la bande de Gaza et à Jérusalem, qu’Emmanuel Macron a par ailleurs condamnés. En effet, quatre Palestiniens ont été tués par l’armée israélienne à Gaza suite à l’échange de tirs et un garde israélien a été poignardé par un Palestinien à Jérusalem.
La décision controversée de Donald Trump remet en question les alliances diplomatiques régionales. Elle a des conséquences importantes pour la Jordanie, 70% de sa population étant d’origine palestinienne. La Jordanie, qui a signé la paix avec Israël en 1994, possède une souveraineté sur les lieux saints de Jérusalem. La Turquie, qui a convoqué un sommet extraordinaire de l’OCI (l’Organisation de la Coopération Islamique) le 13 décembre, pourrait amorcer également une nouvelle rupture diplomatique avec les Etats-Unis. Trump a signé la reconnaissance de Jérusalem comme capitale dans un contexte géopolitique très instable pour les pays arabes et musulmans qui entourent Israël. En effet, la guerre au Yémen, les tensions entre l’Arabie saoudite et l’Iran, la guerre en Syrie et en Irak, la répression que mène Al Sissi contre les Frères musulmans en Egypte, les tensions entre la Turquie et les Etats-Unis via l’OTAN et la crise migratoire en Libye attestent de la fragilité politique de la région.
L’annonce de Donald Trump est contraire aux règles du droit international et au principe de l’inadmissibilité de l’acquisition de territoires par la force. Le président américain affiche de nouveau son mépris pour le multilatéralisme prôné par l’ONU, à la suite de nombreuses crises diplomatiques depuis son arrivée au pouvoir : la sortie des Etats-Unis de l’accord de Paris sur le climat, de l’UNESCO et la remise en cause de l’accord sur le nucléaire iranien.La « vision Trump » des relations internationales repose sur le bilatéralisme et le rapport de force permanent. Or, le conflit israélo-palestinien, comme la question de Jérusalem, relèvent tous deux du droit international et du multilatéralisme depuis qu’ils ont été pris en charge par l’ONU après 1945. Face à l’isolationnisme et l’unilatéralisme américain, seul un membre permanent du Conseil de sécurité ayant le soutien de l’Union européenne peut tenter d’assurer un rôle de médiateur et d’ouvrir de nouvelles négociations. La position internationale d’Emmanuel Macron est celle de la solution à deux Etats, conformément au droit international et aux engagements diplomatiques français de long terme. Il pourrait prendre l’initiative de reconnaître Jérusalem comme capitale de deux Etats souverains, Israël et la Palestine, en projet depuis 1947.
Article co-rédigé par Simon Rousseau et Raphaëlle MABRU.
[1] Dana Allin, Steven Simon, Comprendre le soutien des Etats-Unis envers Israël, Annuaire français de relations internationales, 2004, disponible à l’adresse : http://www.afri-ct.org/wp-content/uploads/2005/11/afri2004_allin_simon.pdf
[2] Alia Al Jiboury, « Les relations entre Israël et les Etats-Unis. Israël-Etats-Unis : une relation historique atypique », Septembre 2006, disponible à l’adresse : http://www.irenees.net/bdf_fiche-analyse-958_fr.html
[3] Gérard Claude, « Israël-États-Unis, de la reconnaissance historique à l’alliance stratégique », Histoire des relations stratégiques et diplomatiques, 1948-2004, Revue historique des armées, 252 | 2008
[4] « Les États-Unis accordent une aide militaire record à Israël », France 24, 15 septembre 2016, disponible à l’adresse : http://www.france24.com/fr/20160915-etats-unis-usa-israel-aide-militaire-record-armee-armement-defense-moyen-orient
[5] Thomas Snegaroff, « Le statut de Jérusalem, une affaire politique depuis plus de 25 ans », France TV Info, le 13 décembre 2017. URL : https://www.francetvinfo.fr/monde/usa/presidentielle/donald-trump/le-statut-de-jerusalem-une-affaire-politique-depuis-plus-de-25-ans_2512959.html
[6] « Antisèche : quel est le statut de Jérusalem ? », Le Parisien, 13 mars 2017. URL : http://www.leparisien.fr/magazine/grand-angle/antiseche-quel-est-le-statut-de-jerusalem-13-03-2017-6751878.php
